백경현 경기 구리시장이 13일 오세훈 서울시장과 만난 자리에서 “구리시를 특별자치시로 만들어 달라고, 중앙당(국민의힘)에 건의할 생각”이라고 밝히면서, 특별자치시의 위상과 성격에 대한 관심이 쏠린다. 국민의힘 차원에서 경기도 지자체들을 서울에 합치는 ‘서울 메가시티론’을 추진 중인 가운데, 서울로 편입돼 ‘자치구’가 될 때 보통교부세를 받지 못하는 등의 단점을 법률로 보완해달라는 요구다. 전문가들은 행정구역의 위상은 특별법으로 정하기 나름이라 불가능한 건 아니지만, 특별자치시는 사실상의 특혜를 달라는 주장이어서 넘어야할 산이 많다고 지적한다.
나라살림연구소에 따르면 김포시가 현 행정체계 하에서 서울시로 편입돼 ‘김포구’로 편입된다면 예산 측면에서 자체재원이 감소하고 의존재원이 증가하는 변화를 겪게 된다. 김포시의 2023년 1차 추경안을 기준으로 김포시세가 서울시세로 변경돼 자동차세, 담배소비세, 지방소득세, 재산세의 50% 등 총 3005억원 가량이 줄게 된다는 분석이다. 불교부단체인 서울시의 자치구가 되는 김포시는 정부로부터 받은 보통교부세 1728억원도 전액 감액된다.
구리시도 3차 추경안을 기준으로 올해 지방교부세 1218억원을 전액 받지 못하게 된다. 자치구가 되면 지방세목의 일부가 서울시세가 되면서 부족한 재원을 조정교부금을 받아 충당하게 되지만, 결국 재원 자체가 줄어들 수 밖에 없게 되는 것이다. 나라살림연구소가 '만일 김포가 서울로 편입된다면 상당 기간 동안 재정상의 특례를 통해 급격히 감소하는 지방세 수입을 보전하는 조치가 강구돼야한다'고 밝힌 이유다.
줄어드는 국고보조율도 문제다. 서울시는 타 지자체에 비해 10~30%포인트 가량 낮은 국고보조금 비율을 적용받는데, 이는 똑같은 지출을 하더라도 구리시였을 때보다 국가가 돈을 덜 주고, 자체 재원을 10~30% 더 투입해야한다는 의미다. 한국지방재정학회장인 이재원 부경대 행정복지학부 교수는 "생계급여의 경우 전국 80% 기준 보조율인데, 서울시는 50%만 지원받게 된다"며 "재정력 지수에 따라 10% 더주고 덜 받게 되는 각종 보조금 사업이 서울로 편입되는 순간 불리하게 바뀌게 되는 것"이라고 말했다.
김포구, 구리구가 되더라도 모든 교부세를 못받는 건 아니다. 부동산·소방안전·특별교부세는 그대로 받을 수 있다. 그동안 직접 걷어쓰던 세목은 '서울특별시세'로 바뀌게 되고, 재원이 줄어든 만큼을 서울시가 직접 걷어, 투입하는 구조로 바뀌게 되는 것이다. 김포, 구리가 서울에 편입된 이후 두 지자체에 서울시가 얼마나 자원과 역량을 투입하는지 문제가 남는다.
그동안에는 시장이 권한을 갖고 있던 개발 사업 등의 각종 인허가권도 서울시장이 갖게 된다. 광역 교통문제로 접근해야 했던 교통편 확충 등의 사업을 서울시가 자체적으로 해결하면 기존 시민에게 유리할 수 있다. 김포와 구리가 서울 편입의 긍정적 효과로 기대하는 부분이다.
그럼에도 행정체계를 유지한 채 편입된다면 재원 감소 등 '서울로서 받는 불이익'은 피할 수 없게 된다는 게 중론이다. 서울시는 이날 오 시장과 백시장의 만남 이후 낸 자료에서 인근 지자체의 서울시 편입 이후 국고보조율 차등 적용 등의 불이익을 받지 않기 위해선 '보조금 관리에 관한 법률' '지방자치법' '수도권정비계획법' 등의 관계 법령 개정이 필요하다고 밝혔다.
백 시장이 밝힌 대로 '서울특별시 산하 구리특별시 혹은 구리자치시'로 현재의 권한과 재정배분을 유지하는 방안도 불가능한 건 아니다. 행정구역 대개편 때 광역시 산하에 '군'(예 부산시 기장군)을 둘 수 있게 됐듯이, 행정 관할은 법으로 정하기 나름이라는 것이다.
문제는 김포, 구리만 예외로 하는 안이 국회 통과가 가능할지 여부다. 서울에 속하는데 보통교부세를 그대로 받을 수 있게 해 주고, 복지보조율을 그대로 적용해달라는 것은 사실상의 특혜라 다른 지자체들의 동의를 받기 쉽지 않을 것이라는 분석이다. 이 교수는 "특히 국고보조율 차등화 문제는 세입과 행정의 문제가 아니라 복지 재정의 문제"라며 "국고 보조율에 특혜를 달라는 주장의 내용은 국회 통과가 쉽지 않을 것"이라고 말했다.
김대훈 기자 daepun@hankyung.com
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